红天鹅 中国独特的治理和制度创新

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中国的发展轨迹颠覆了我们的常识,纳西姆·塔勒布曾把那些挑战传统认知的事件称之为“黑天鹅”,[1]本书则把中国独特的国家治理方式视为一只“红色的天鹅”,通过剖析这只“红天鹅”,我们得以反思比较政治中传统的理念和模式。 P14

我们需要采取一种超越现有体制分类的视角,才能更好地感受中国发展的活力。 P15

凭借这些“软件”,庞大的行政管理机构体系得以运转,静态的法律条文得以施行。 P16

[7]这套方法包含了一系列兼具主动出击和迂回调整的策略,以应对突如其来的变化和不确定性。 P17

同时,必须指出的是,“游击式”政策风格虽然具有灵活性,但其本身也存在一些缺陷,例如,片面追求战略性政策目标(经济增长或人口控制),而忽略了其所带来的负面效应(环境恶化或性别比例失衡)。 P18

往往经过几年尝试,最后才把新政策上升到国家法律法规层面,通过正式立法得以执行。 P19

实践中,这种试验方法允许尝试新的解决问题的方法,以适应新出现的情况,同时不需要改变整个政治体制。 P20

事实上,中国的中长期发展规划对协调和引导不同政策领域活动起到了关键作用。 P21

中国的中长期发展规划是一项超越单个政策领域的国家行动,它具有以下三方面的作用:?战略协调:从预期性、长期性、综合性的角度来确定国家政策的优先顺序,并对其进行协调。 P22

本书的第五章和第六章将详细分析新型发展规划所包含的政策内容和调整长期政策优先目标的机制。 P23

恰恰相反,国会尽量避免让自己所做的政治决定与透明的检验方式联系起来。 P24

这些政治目标和政绩考核标准主要是为了保障下级政府切实执行国家政策。 P25

无论是“游击式”政策风格还是分级制试验,中国的政策制定过程都是建立在中央和地方互动这样一个基本模式之上,即中央确定政策目标,政策工具却是由地方政府摸索和尝试,最后才在全国范围内推广。 P26

从历史的角度来看,中国的政策制定过程靠的是一种实践经验学习能力,这种学习能力与历史上其他一党执政的国家相比也是少有的。 P27

[2]这些年我们甚至看到以此论调为题的书籍纷纷面世,譬如《中国即将崩溃》(The Coming Collapse of China)、《中国陷入转型困境》(China’s Trapped Transition)、《中国:脆弱的超级大国》(China:Fragile Superpower),听起来稍微乐观一点的则有《中国的民主前景:它将如何发生并将走向何方》(China’s Democratic Future:How It Will Happen and Where It Will Lead)。 P29

需要明确的是,中国这种经济快速增长实际上代价高昂,其中最明显和最严重的代价也许是现今中国面临的诸如官员腐败、消费者权益保护不力以及环境破坏等问题。 P30

[5]传统的政治学研究理论无法帮助我们理解一个有创新能力和竞争力的强大中国及其背后所蕴含的动力,即使我们赋予这些传统理论新的内涵,也难以摆脱其时过境迁的局限。 P31

另外,中国的发展模式也与日本、韩国等国家主导的“发展型国家”大相径庭。 P32

[11]就这点而论,中国对政治变迁的传统理论和模型都提出了挑战。 P33

毛泽东推行的国家治理方式虽然在屡次矛盾冲突中获胜,但中国老百姓并未从中获益。 P34

[13]沈大伟(David Shambaugh)也认为,中国共产党本身是相当强大并有韧性的政党,一系列的党内改革以及其他影响到政治、社会和经济领域的改革都有益于加强中国共产党的执政能力。 P35

我们不否认正式制度或者非正式制度所起的作用,但是为何在众多共产党执政的国家中,唯有中国从这样的制度安排中受益?毕竟,理论中的共产主义体系被定义为具有以下共同特征的制度结构:列宁主义政党、集体化生产、计划经济、中央控制的宣传机器以及公共安全机构等。 P36

与苏联及东欧国家不同,毛泽东领导下的中国独具特色,表现出一种独特的追求政权稳固的政策风格,一种不断试验和改革的政策风格,用他的话就是“不断革命”。 P37

在此意义上,适应性的基础乃是反应的多样性,即行为主体通过反应、酝酿、准备、先发制人等各种行动和步骤,不断地接受各种内在和外来的挑战并进行调整。 P39

如果将之与特定国情相融合,并使其适应不断变化的全球环境,这种机制便有潜力推动经济和社会向前发展。 P40

这种研究方法与制度史研究略为相似,即我们考察的乃是政策轨迹的延续和变迁。 P41

从毛泽东时代的“社会主义建设”到后毛泽东时代的“改革开放”,中国在“转向”民主的未来时并不是简单地抛弃它昔日的革命历史。 P42

[28]党内组织、政府机关、司法机构时常调整重组,有时力度还挺大。 P43

从这个意义上说,“作风”与“政策风格”极为相似。 P44

因为要在艰难的环境中谋求生存,战胜种种几乎不能克服的困难,这些经历使毛泽东与其战友们推崇灵活性甚于稳定性。 P45

[35]毛泽东在1938年发表的《抗日游击战争的战略问题》一文中,曾对游击战术做出简洁明了的定义,[36]这个定义同样适用于当代中国政策制定过程。 P46

[38]?毫不犹豫地利用突如其来的机会,削弱甚至消灭对手;根据实际情况建立或中断盟友关系。 P47

我们也可以把由以上这些特征形成的政策风格理解为一种追求变化的“推动和摄取”(push and seize)风格,它与现代民主法治国家以稳定为导向的“预期和监管”模式的政策风格截然不同。 P48

[41]虽然行政层级体制在后毛泽东时代逐渐稳固,但周期性“整改”和结构调整仍然是中国政治的一个显著特征。 P49

故能而示之不能,用而示之不用,近而示之远,远而示之近。 P50

[46]反过来看,群众的狂热或对意识形态的盲从也让政府对群众运动产生了依赖,在“大跃进”和“文化大革命”期间,群众运动甚至取代了政府管理。 P53

通过这种做法制定和执行政策的前提是:接受无所不在的不确定性;愿意尝试和学习新事物,甚至包括向对手和外国学习;敏锐捕捉突如其来的机会,注重战略目标;有意忽略负面效应,对不友好的对手毫不手软。 P54

他们努力巩固其统治,但并没有彻底改造的目标。 P55

试图将中国的发展经验硬套入传统的制度范畴,困难之大可想而知,中国的政治体制受到一些特殊的政策机制所驱动,而这些机制目前无法归类。 P56

从长远来看,中国“游击式”政策风格最严重的缺陷则在于片面追求战略性政策目标(如经济增长或人口控制),而忽略了这些追求所带来的负面效应,特别是那些需要较长时间才会显现的后果(如环境破坏或性别比例失衡)。 P57

在欧洲,一个国家或部门的“行政风格”(administrative styles)对政策执行的影响已经成为政治学深入研究和激烈争论的课题。 P62

这一著作(部分内容成为Griffith研究中国游击战术的基础)体现了共产党对待战争和政治的主要方法,包括灵活的战术、可塑的组织以及正确的指挥。 P63

[43] 这一观点是蔡晓莉(Lily Tsai)在哈佛大学2008年7月举办的学术讨论会上的发言中提出的。 P64

[2]中国的经济转型有一个特征,即在政策制定过程中,中央的政策制定者鼓励地方政府结合地方特点尝试各种解决问题的办法,然后将所取得的经验反馈到国家起草的政策中。 P67

如果新方法经过运行检验得到国家最高政策制定者的认可,就会在进一步修改后进入国家政策体系中。 P68

[4]在中国改革开放初期,有人主张“激进”的试验,也有主张“谨慎”的试验,然而与试验相关的说法和方法却并非他们的发明创造,其历史渊源可以追溯到中国共产党领导的革命战争时期。 P70

同时党组织对试验成果进行检验,并最终决定是否进行推广。 P71

[7]然而,在中共江西苏区时期还没有使用“试点”这一试验术语,它应该是20世纪40年代才出现的。 P72

1943年6月,中共中央发表了党的工作指导方针,毛泽东在一篇归纳总结领导工作方法的文章中强调指出,对于党的许多工作,领导干部必须要“突破一点,取得经验,然后利用这种经验去指导其它单位”。 P73

许多试验地区和基层试点单位虽然由上一级党组织指定、监督和宣传,但是它们却得不到上级部门相应的物质支持。 P74

[18]文章发表后,德国一位专门从事中苏关系研究的专家彼得·库福斯(Peter Kuhfus)指出,在1930年到1940年间,苏联曾在地方的小规模试验中偶尔使用过“试点”(opytnyi punkt)一词。 P75

尽管这些工作方法产生于中国特殊的革命战争年代,但直至20世纪80年代它们仍被看作经济改革领导者支持实事求是优良传统的具体化。 P76

马克思、列宁或斯大林既没有讨论过,也没有提倡过通过试验开展革命工作的方法。 P77

从中共中央党史研究的角度看,是谁创造了具有中国特色的政策试验非常清楚:毛泽东首先提出了基本概念,之后其他领导人在实践中继承和发展了毛泽东的理论。 P78

只有实践才能修正我们的观点,才能以系统的方式归纳整理我们所知道的事实,并发现新的事实。 P79

和毛泽东一样,其他大部分中共创始人也都深深被杜威的认识论所吸引,特别是他提出的“用试验的结果来证明学理的方法”吸引了很多人:人们不仅得到书本上的学问,还要参加试验,看试验结果是否与学理相合。 P80

由非政府组织资助的美国农业改良者率先将试验的理念和实践引入中国。 P81

在平民教育运动早期,中国共产党和平民教育运动负责人之间就有密切的私人来往,平民教育运动的创始人之一瞿菊农,是中共领导人瞿秋白的叔叔,也是晏阳初从20世纪20年代到40年代最亲密的合作者。 P82

[53]尽管国民党领导的县政建设运动受到各方质疑,但国民党创立的两个试验县——江苏江宁和浙江兰溪(国民党总共在11个省20个县建立过试验县),以高层领导为后台,由主管县领导着重推行了行政、教育、福利和社会治安的改革试验,[54]这两个由政府发起的自上而下的农村改革为后续改革实践提供了很多有用的经验。 P83

虽然中国共产党不同寻常的试验术语以及个别有关土地改革、农民教育、医疗保健的政策,可能吸收了一些党外人士的经验,但是那些基层的工作组开展的“由点到面”试验方法,比如群众性动员、向邻近地区大规模推广等方法则完全是毛泽东及其追随者的发明创造。 P84

在他们看来,这一时期是中共历史上大规模结构变迁和经济政策改革最成功最耀眼的一个时期。 P85

[63]1992年,政策试验的重要性甚至被写进了《中国共产党章程》,规定全党必须“大胆试验……总结新经验,解决新问题,在实践中丰富和发展马克思主义”。 P86

相反,官员通常揣摩上级发出的微妙信号,然后心照不宣地结束上级不再关注或支持的项目。 P88

[67]本研究支持裴宜理(Elizabeth Pery)的主张,即“中国革命传统中的某些因素实际上推动了市场经济改革的成功实行”。 P89

过去30年里,中国政治经济体制为什么具有出人意料的适应能力?与其专注静态因素的分析(如改革开放初期的经济结构或国家的执行能力),不如研究其独特的政策制定过程,这也许能提供一些更有说服力的解释。 P90

由此我们推断,“试点”有可能是通过在东北工作的苏联专家带到中国来的。 P93

参阅杨洛.论试点方法的认识论意义[J].哲学研究,1984(1)1-2.[26] 据我所知,列宁的全集都有中译本。 P94

李锐则声称,1920年10月,杜威来长沙讲座,毛泽东担任记录(见孙有中,第7页)。 P95

粉碎“四人帮”之后第一部党章(1982)没有提到试验方法,之前的党章也没有提过。 P99

然而在试点的实践中,对试验失败者的补偿问题常常引发政治和法律冲突。 P100

因此本章将重点分析政策制定和实施过程,因为这个过程有助于激发自下而上的主动性,激励行政、经济和立法制度的创新试验,并把切实可行的地方经验注入国家政策中。 P101

彼得·埃文思一直强调“扩大探索制度改革策略范围”的必要性,[4]在这方面,中国是所有新兴工业国家中走得最快的,特别是在经济领域。 P102

在不同的经济领域,虽然试验按同样的步骤进行,但由于参与主体的构成不同、利益不同以及为改革所承担的风险不同,试验呈现出截然不同的政治活力和创新结果。 P103

在所有的政治体制中,如果现行政策成本太高,政治风险太大,在政策有可能失败的情况下,国家就会转变或重新评估这些政策。 P104

弗雷德里克·莫斯特勒(Frederick Mosteler)认为,这类“重组试验”是最难以实现的,因为它取决于一系列相互制约的因素,可能需要大量的时间和资源,容易激怒顽固的改革反对派。 P105

一些研究中国政治经济的学者指出,中国的政策试验对推进制度创新和经济增长起到了重要作用。 P106

虽然启动试验的是地方政府,但总结推广政策是中央政府的职责,所以中央政府对协调改革进程起到了关键作用。 P107

——在正式法规内加入试验性或限制有效期的附加条款。 P108

在这之后,中央政府充分利用了这个立法特权,在不通过国家立法机构的情况下颁布了上千条经济法规。 P109

试验性法规指所有标明“暂行”、“试行”“试验区”或“试点”的法规规章。 P110

(二)试点试点是中国政府在正式出台新政策或新法规之前,筹备、测试和调整新政策和新法规时所采用的一种特殊工作方法,这种工作方法也被称为“由点到面”。 P111

(三)试验区试点只是对某一项政策进行尝试,所以相对有限。 P112

[26]而中国的国家立法机构对政府绕过立法机关自行颁布试行法规的做法也日益不满,中国共产党自身也强调依法执政。 P114

即使是在联邦体制下,常被引述的州一级政府的政策创新也都以颁布法律法规为基础(“联邦制试验室”),很少有不经立法就进行的行政试验。 P115

基层干部会向上一级相关领导寻求政策试验的支持。 P116

众多案例的分析表明,在实际运作中,无论是自下而上(“自发式”)发起的政策试验,还是自上而下(“政治动员式”)发起的政策试验,在启动阶段如果没有地方的主动性和中央的支持这两个因素的联动,试验都是没有意义的,这两者缺一不可,后面的实例分析也将清楚地展示这两个因素的相互关系(见图3.2[Ⅰ])。 P117

如果主要的决策者都支持某个试点地区的“典型经验”,并同意以“由点到面”的方式继续进行,以“典型经验”为基础的新一轮试点就会在更大范围内推广开来。 P118

在分散试验的条件下,地方政府只能通过个别游说使中央让步。 P119

政策理论的研究表明,政策制定是“发生在特殊的政策子系统中,这些子系统或多或少地以并行方式彼此独立”[30]。 P120

政治风险在这里可以狭义地理解为:国家决策者无法确定试验会在多大程度上影响国民经济的基本属性(这里指国有企业和国企占主导地位)以及政治目标(这里指促进经济增长和维持社会稳定)。 P121

下面的实例研究无法涉及改革的各个阶段和所有改革措施,我们关注的焦点集中在以下几个方面:参与决策的主体构成,对风险的认知,决策者之间的冲突和共识,地方改革倡导者和中央政府的互动关系,以及政策更新的类型和范围(从反复尝试政策工具到制定整套战略)。 P122

[33]表3.3 1978—1997年国有经济“试点”项目试点项目名称/ 资料来源:中国经济体制改革年鉴(1988—2005年)。 P123

于是在1993年通过了新的《公司法》,计划将国企改造成具有透明法人治理结构的现代企业实体,同时避免国有资产私有化。 P124

改革初期,私营经济作为边缘性的、受约束的国有经济的补充部分而存在,不允许扰乱国有经济的发展,因此没有形成太大的政策风险。 P125

对“温州模式”的讨论为国家新法规的出台和修改宪法(1987年和1988年)奠定了基础,新出台的法规大大提升了私营企业的合法地位。 P126

(三)开放的政策子系统中的政策偏离:外商投资和对外贸易1978—1991年,对外开放和经济特区在政治上是个争论不休的话题,一直到1992年初,中央决定加快改革开放的步伐,对外开放政策子系统才被打开。 P127

1992年到1993年,新一轮改革开放导致地方政府之间竞相“争取政策”以及基层干部自发进行试验,他们急切地想从新一轮跨国贸易发展中获利。 P128

中央决策者决定了这个变化的速度和范围,但是地方政府对优惠政策的激烈竞争从另一方面给中央决策者带来了压力。 P129

证券交易所是政府领导引进的一个大胆的试验,这个试验创造了一个奇特的组合,即国家控制的大部分上市公司和不可预测的证券交易投机活动。 P130

证券市场并没有成为国企私有化的工具,而是成为那些与政府相关的公司筹集资金的工具。 P131

到2003年,大约80%的农村人口没有任何形式的医疗保险。 P132

1998年修订通过的《土地管理法》没能解决这一领域内的大规模冲突,中央政府发起和评估了几轮地方试点项目,[52]并于2005年和2006年颁布了一系列试行规定,以规范土地所有权的转让和公平赔偿的标准。 P133

例如民营企业家和跨国投资者,他们行动积极,致力于重新定义游戏规则和改变权力构成。 P134

从设置政策目标到选择试验模式,以及鉴别可普及推广的政策选项,这通常是一个高度政治化的过程,推动这个过程前进的力量有讲究策略的机会主义、人事竞争、利益冲突、意识形态冲突、特别的危机处理方法,以及建立战略共识。 P135

[60]造成这种情况的原因是,地方试验者夸大了自己辖区内试点工作的积极成果,而到了“由点到面”的推广普及阶段,才发现试点的典型经验不能全面实行。 P136

毫无疑问,对地方领导干部来说,拓展新的收益来源是推动改革试验的主要动力。 P137

通过分散试验和中央干预相结合,地方试验有选择地成为国家政策,这是理解中国特有的政策制定过程的一个关键,这种独特的政策过程对中国经济起飞做出了贡献。 P139

[66]与之相反,在正式立法之前进行广泛试验,也许能避免国家草率立法的风险。 P140

虽然试验对适应新制度有很多显而易见的优点,但是在多数国家,这种约束机制还是妨碍了在大范围内进行试验。 P141

在国家出台庞大的救市方案以及将众多金融企业国有化的背景下,以往占据主导地位的“市场化加私有化”的范式迅速丧失其可信性。 P152

我认为,过去几十年里,中国在制定经济政策方面之所以显示出强大的适应能力,关键在于把广泛的政策试验和制订长期政策规划这两个方面加以结合,在层级分明的行政管理体制下进行“有远见的反复试验”。 P153

[6]与“循序渐进”式改革模型有类似局限的是樊纲和胡永泰所提出的“局部平行推进”(parallel partial progresion)的方法。 P154

他认为人们总是在不停地“制定和修订政策,这是一个逐步接近人们预期目标的过程,在这个过程中,人们经过反思不断修正自己的目标”。 P155

为了同时解决企业、政府和社会保障等一系列相互牵连的问题,他们进行了许多试点改革。 P156

他们不知道什么样的政策既能解决国企所面临的最紧迫的问题,同时又不改变国企的性质。 P157

成功的政策制定过程是“找出能用政策引发变化的领域”。 P158

[15]政策学习最大的困难是基本上无法跟踪观察到学习过程。 P159

纳西姆·塔勒布认为,一个国家创新能力的高低不能简单归结于体制(市场或计划,民主或专制)原因,而是取决于这个国家是否能够为“最大限度的反复试验”提供机会。 P160

[18]因此不应低估上级对地方试验的重视。 P161

[20]在关于层级协调的研究中,弗里茨·沙普夫(Fritz Scharpf)将层级制度的结构分为两种截然不同的类型,这两种类型在中国都能找到相应的制度。 P162

在“市场化加私有化”范式最盛行的时期,为欧洲建立福利国家奠定思想基础的社会思想家和他们的理论被搁置一边。 P164

[24]到目前为止,政府没能持续地、令人信服地把处于弱势地位的庞大失业人口融入社会。 P165

为了超越市场原教旨主义和国家干预主义,现在应该重新仔细审视包括秩序自由主义在内的那些社会理论,他们为在21世纪重建政治经济秩序和引进牢固的社会契约提供了另一种理论基础。 P166

为了预测、利用和影响国内国际市场趋势,中国政府不断起草制定长期性政策与规划。 P171

尽管如此,中国的发展规划传统仍未废弃,特别是在以下几方面,政府更是不遗余力地通过规划来实现相应目标。 P172

转变以计划代替市场的旧有观念,要求政府机构“以市场为基础”,将国内外市场主要趋势融入政府长期规划中,同时对市场进行宏观调控。 P173

[2]编制“十五”计划(2001—2005年)期间,中央政府领导甚至提出政府“不再是资源配置的主要力量”,经济增长应建立在市场竞争基础之上。 P174

2003年对“十五”计划进行了一次内部中期评估,评估的结果是决定对“十一五”规划的作用和方式做出重大创新,这些创新的想法其实早在20世纪90年代中期就有人提出。 P175

[电子书分 享微 信getvip365]正如丹尼尔·冲本(Daniel Okimoto)所说,东亚产业计划的核心是对完全自由市场根深蒂固的怀疑,不相信完全自由市场能够自发地形成“一种满足国家需求的产业结构,而不是被动地接受国际分工的结果”。 P177

当时的韩国与今天的中国一样,行政主管部门常常把定期规划协商视为了解商业和官僚体制之间新趋势的途径,或是在经济环境发生变化时调整其行政干预的渠道,甚至是克服狭隘的“长官意识”和减少部门管辖权力纠纷的工具。 P178

一些调整机制对传统计划体制内僵化和权力集中倾向具有抑制作用,这些机制对其他东亚国家也不陌生,主要包括:?把指令性计划限制在国家严格控制的少数几个行业内。 P180

?不强调制度化,坚持中央集中统一领导和地方独立自主相互结合的模式。 P181

简而言之,中国在1993年之后的新型规划为应对不断变化的经济、科技和社会环境,在灵活的政策制定过程基础之上,重新组合了各种治理方式。 P182

发展规划和行政干预当时被当成一种工具,用来调控国内、国际市场以及市场主体行为。 P183

尽管中国经济取得了相对成功的发展成就,但是,从规划所提出的改革经济结构和转变发展模式,通过效率、创新和国内消费促进发展这些目标来看,规划也暴露了明显的缺陷。 P184

因此中国的政策制定者和政策顾问之间最大的争论,是政府应该如何利用有针对性的、促进竞争的中长期规划来限制战略经济领域内的国企垄断。 P185

地方行政机关也许会忽视中央制定的国家政策和远大目标,但他们必须学习领会国家政策,并花大量的时间编写和论证地方发展政策,这些地方政策必须符合国家政策。 P186

在中国的规划制订者看来,西方国家制定政策仅限于市场失灵后的临时性补偿措施,并把人类社会发展交给“盲目”的市场,而这显然需要全面和长期的战略来应对资本市场失灵、环境恶化或人口变化等严峻挑战。 P188

中国将长期规划和纠正机制结合的做法超越了许多国家应对危机所采用的临时性补救措施,这对后者是个有益的启示。 P189

出于这些原因,西方的学术界因此更愿意关注市场化、规范监管、国企改革、民营企业和私有财产保护等话题。 P192

[4]目前更广为接受的解释是巴里·诺顿1995年所编著的《计划外的增长》(Growing Out of the Plan)一书。 P194

[6]另一个显示规划重要性加强的信息是温家宝总理上任后所提出的“没有规划不批项目”。 P195

所谓指导性计划中央的解释是一种过渡性的制度安排,所提出的指标对国有企业没有强制性,以此保证国有企业的自主性,政府指出指导性计划主要是为了控制经济总量。 P196

[14]在编制国民经济和社会发展第九个五年计划纲要(1995—2000)(以下简称“九五计划”)过程中,计划制订者首次尝试新的计划方法。 P197

[20]党的十六届三中全会提出的这五个统筹成为编制国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要(2006—2010)(以下简称“十一五”规划)的指导原则。 P198

通过制定各种子规划,国家五年规划被一步步细化,出台的各级文件累计超过上千份,形成了一个层层叠叠相互联系的政策网络。 P202

区域规划和专项规划在研究中常常被忽略,实际上这两类子规划是各部门实现五年规划所确定的宏观目标最主要的手段。 P203

[28]编制区域规划最早是从20世纪90年代末开始的,当年中央政府通过出台西部大开发规划,加大了对西部地区基础建设和一些发展瓶颈的投资。 P204

在规划实施过程中,中央的财政拨款和直接投资起到了支持作用(在东北和中部地区)甚至起到了决定性作用(比如对于西部开发)。 P207

引人注目的是,在起草《成渝经济区区域规划》(包括成都和重庆)以及《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)》(包括广东及港澳)的过程中,中央派了由国家发改委带队的代表团到当地,主导了整个文件的起草过程。 P208

1993年中央颁布的关于建设社会主义市场经济的文件中,其中第一条第三点指出“积极探索,敢于试验”,“重大的改革举措……有的先在局部试验,取得经验后再推广”。 P209

[38]根据我们粗略统计,“十一五”期间,中国政府各部委共出台了160多项专项规划,很多是“十一五”规划后半段才出台的,同时各级政府也出台了几十个当地的专项规划。 P210

从这个例子也可以看出,哪些国家政策可以成功超越其他诱惑(比如地方政府对经济增长和税收的执着追求),这对中国分散执行政策的体系是一个严峻挑战。 P211

另外,《“十一五”规划纲要》只提出了目标,却没有说明节能减排行动从什么时候开始,严格说来,《“十一五”规划纲要》出台前一年,随着《能源纲要》出台,节能减排行动就已经开始了。 P212

这份行动方案列出了1000家参与节能减排的企业以及其节能的目标,并给参与的各部门各自分派了一个明确的角色:国家统计局要建立一套广泛的统计汇报系统,省和直辖市政府要建立适合当地的监管程序,国资委则要为央企建立一套监督和评估体系,等等。 P213

到了2008年底“十一五”规划实施过半的时候,中期评估开始了。 P214

二是节能减排的规划广泛而全面,并且做到了协调一致、调整灵活。 P215

在地方上也是如此,省发改委和市发改委负责牵头起草、实施和评估所在辖区的发展规划。 P216

下面我们将以五年规划为主,详细考察整个规划过程及其特点。 P217

这些“工作方案”可能需要一到两年才能出台,其中有很多措施是根据政策试验或地方自主创新的经验制定而成的。 P218

这样的主体关系无异于“嵌入性自主”(embeded autonomy)的模式。 P222

会议之外,国家和地方规划部门的工作人员平时也会通过电话或互访,讨论临时性的政策或调整投资等事宜。 P223

(三)规划的协商、衔接和锁定总的来说,改革初期,中国的五年规划具有高度集中、封闭、以内部协调为主的特征,改革之后,逐渐转变为规划制订主体主动寻求多方支持,通过精心组织的咨询和规范化的程序广泛征求政府机构、非政府组织甚至外国专家的意见,这些变化在中国成为实现科学决策的途径。 P224

“十一五”规划对节能减排约束性指标的衔接,生动地体现了中央和地方政府之间协调机制的特点。 P225

然而,规划目标一旦确定,并与地方干部政绩考核相结合之后,在执行规划期间基本上就不再轻易改变,从而体现出一种“锁定”的效果。 P226

与建立在法律明文规定之上的制约机制相比,这种双层结构带来的后果是,只有那些经过党的文件确认和强调的规划目标才具有强制执行的权威,才是决定下一级政府工作的关键。 P228

干部考核不但用于完成约束性指标,同时也被用于规划评估和统计部门。 P229

另外,中国的规划制订者也越来越多采用各种形式的契约性治理方式,以确保和激励下级部门实施上级部门制定的政策。 P232

由于分层次的政策试验是中央有意推行、有所控制的过程(与地方自发的试错行为有所不同),因此适合用规划来为这种试验设定目标,中央的规划制订者则把试验当成调整规划的工具。 P233

除此之外的一些调整机制则是中国所特有的,根据自身实践形成的,它们包括:鼓励广泛和持续的政策试验;容许过渡性、混合性和非正式机制长期同时存在;中央集中统一管理和地方自主相互结合的模式;党内层级制度作为强制地方执行中央政策指令的保障,通过红头文件、党的会议决议、学习活动等形式,把中央政令下达给地方;把党管干部的制度扩大到人才资源管理。 P234

同时地方政府想方设法提高地方利益和自己政绩的做法,难免跟政策初衷相背离。 P235

经济增长和税收增加才是衡量基层政绩最实际的指标。 P236

[80]第四,由于上级对下级的评估主要依靠下级所提供的数据和资料,这种上级对下级提供信息的依赖,实际工作中为下级谎报数据提供了便利,特别是在一些很难量化的政策领域(或很容易掩盖失误的领域)。 P237

[83]特别是在“十一五”规划实施中,通过规划指标和干部考核相结合取得了显著成功,这更让人坚信这个方向的正确。 P238

面对子系统之间巨大的反差,我们必须尽量避免以偏概全给中国的规划体系下结论,比如“规划对中国依然有影响”或“中国的规划完全失败,必须让位给市场”。 P239

另外,把试验方案融入宏观规划中,以及最近所增加的中期评估机制和中央的巡视制度,都有助于规划摆脱僵化的问题,僵化是让许多国家在20世纪纷纷放弃计划的原因。 P240

[16] 陈锦华.国事忆述[M].北京:中国党史出版社,2005;李鹏.市场与调控——李鹏经济日记[M].北京:新华出版社,2007。 P243

[23] 杨伟民.我国规划体制改革的任务及方向[J].宏观经济管理,2003(4)4-8;杨伟民.发展规划的理论和实践[M].北京:清华大学出版社,2010。 P244

杜平.区域规划的演变与展望[M]//杨伟民.发展规划的理论和实践.北京:清华大学出版社,2010:79-97.[29] Jae Ho Chung.Hongyi Lai and Jang-Hwan Joo:“Assessing the‘Revive the Northeast’Pro-gramme:Origins,Policies and Implementation,”The China Quarterly,No.197(2009),pp.108-125.[30] 2009年和2011年笔者在广州和深圳对当地规划制订者的访谈。 P245

国家级的《规划纲要》需要经过全国人民代表大会审议通过,而全国人民代表大会一般固定在每年3月召开。 P250

“十一五”规划实施总体进展良好经济社会发展主要指标大多达到预期进度要求[EB/OL].(200812-24)[2017-03-11].http:/news.xinhuanet.com/newscenter/208-12/24/content_1054035.htm;广东省发展改革委员会.关于广东省“十一五”规划纲要中期评估及部分目标调整草案的报告[EB/OL].(2008-12-10)[2017-0311].http://www1.rd.gd.cn/wjf/new/2008/newrd161.htm.赖睿。 P251

另外重庆市政府办公厅2007年184号文件,2008年44号文件和2009年11号文件,都提出将是否完成约束性指标作为衡量基层干部政绩的标准。 P252

[81] 与省一级发改委的访谈,2009,2010和2011。 P253

中国的经济转型是受对外开放和给企业放权的驱动,在一个平缓的、有所保留的、渐进的过程中展开,这期间无论谁出任国家领导人,他们都在加强组织和政治纪律方面做出了努力,但这一过程始终没改变。 P255

对于中国新一届中央领导集体来说,全面加强党的领导和党的建设就是为了实现中华民族伟大复兴的中国梦,为了让中国转型成为世界上最先进和最有创新力的强国之一,同时避免陷入“中等收入陷阱”。 P256

/ 为了理解这种看起来自相矛盾的现象,我把中国政策过程区分为“常规模式”和“危机模式”。 P258

·形成共识的过程冗长,协调难度较高,其间会举办各种各样的协商会议;高级官员既是政策的倡导者,又是不同政府部门之间的联络人。 P259

危机模式是中共中央领导层专门应对威胁政治体制或挑战中国共产党领导权威和地位的事件而采取的模式。 P260

然而,2013年以后,中央集中统一领导,加强对党内组织的纪律约束却在一定程度上限制了地方政府的政策创新和改革积极性。 P261

[3]与其他传统的社会主义国家(特别是前社会主义国家)相比,中国政治体制适应力的一个重要来源就是经济结构多样化。 P262

其他方面对中国政治经济体制适应力的影响目前还不确定,但总的趋势是在弱化。 P263

中国目前的政策制定过程更多是自上而下的,2014—2016年,中央主导制定的财政改革政策、证券市场监管措施和信息技术安全政策等已受到地方政府和市场参与者的批评,最后中央不得不修正甚至撤回这些政策。 P264

[7]历史学家和哲学家则试图论证“中国模式”是基于中国历史对秩序和合法性的设想,[8]以及精英政府招募政治领袖和统治合法化的优势。 P265

尽管如此,讨论中对于“中国模式”也不乏尖锐的批评。 P267

然而这种理论却无法解释中国自1978年以来经济和政治的发展,无论是从经济和制度的灵活性来看,还是从国际竞争力来看,中国明显优于东欧等前社会主义国家。 P268

特别是威权国家或“非自由”国家的精英们可以利用中国的成功经验来证明威权领导和“强政府”对发展的重要性,比如俄罗斯、匈牙利、委内瑞拉、厄瓜多尔、伊朗、埃塞俄比亚、津巴布韦、泰国和柬埔寨等国家都表示了对中国发展模式的兴趣。 P269

在复杂多变的21世纪,中国政府这种特殊的治理方法有可能对西方民主国家带来重大挑战,即政治体制对不断出现的危机和挑战所展现的灵活反应能力、适应和纠偏能力。 P270

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